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法律学堂

一个基层法律职业人的行与思

 
 
 

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有点理想主义色彩的基层法律职业人,著有《无法不谈:一个法律人的行与思》(海洋出版社,2009年6月版)、《离婚为什么》(知识产权出版社,2011年7月版)。qzfywxt#163.com qq:1312909156

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行政法与行政诉讼法教程(3)  

2012-11-16 08:25:32|  分类: 法治传播 |  标签: |举报 |字号 订阅

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20121114  星期三)

第十五章行政处罚

第一节行政处罚的概念和原则

一、行政处罚的概念及其特征

行政处罚是指行政机关或其他行政主体依照法定权限和程序对违反行政法规范尚未构成犯罪的相对人(人民、法人或其他组织)给予行政制裁的具体行政行为。

行政处罚法,是国家关于设定和实施行政处罚的法律规范的总称。

行政处罚的特征有:

(1)行政处罚是以对违法行为人的惩戒为目的,而不是以实现义务为目的。这一点将它与行政强制执行区别开来。行政强制执行的目的在于促使义务人履行义务。

(2)行政处罚的主体是行政机关或法律、法规授权的其他行政主体;这一点使它与刑罚区别开来。刑罚的适用主体是人民法院。

(3)行政处罚的适用对象是作为行政相对方的公民、法人或其他组织,属于外部行政行为。这一点将它与行政处分区别开来。行政处分只能适用于行政机关的工作人员或其他由行政机关任命或管理的人员。

二、行政处罚的原则

行政处罚的原则是指对行政处罚的设定和实施具有普遍指导意义的准则。根据《行政处罚法》的规定和行政管理的实践,行政处罚应遵循以下原则:

1处罚法定原则

它是行政合法性原则(或依法行政)在行政处罚中的具体体现和要求,指行政处罚必须依法进行。处罚法定原则包含:1.处罚依据是法定的;2.实施处罚的主体是法定的;3.实施处罚的职权是法定的;4.处罚程序是法定的。

2处罚与教育相结合的原则

行政处罚是法律制裁的一种形式,但又不仅仅是一种制裁,它兼有惩戒与教育的双重功能。处罚不是目的,而是手段,通过处罚达到教育的目的。行政机关在行政处罚的适用中应当始终坚持教育与处罚相结合。严格地讲,处罚与教育相结合原则不是一项程序法上的原则。它来自《行政处罚法》的规定,是《行政处罚法》的一项重要原则。《行政处罚法》第五条规定:“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”

处罚与教育相结合原则,反映了行政主体实施行政处罚的目的,也揭示了行政处罚制度、行政处罚措施的深刻内涵。处罚与教育相结合原则表明,行政处罚不以单纯的行政处罚为最终目标,不论是财产方面的处罚,还是其他方面的处罚。

处罚的目的和功能,最终要落在诫勉上,通过对违法行为人施加与其违法行为的社会危害程度相当的处罚,来告诫其不要再实施违法行为,教育其守法,并通过这样的法律活动来诫勉违法行为人之外的其他人不要以身试法。如此,行政处罚使违法行为人服气的概率会大大提高,严格依法处罚的社会阻力会大大减少,社会和谐的程度也会得到提升。

为了帮助行政执法者做到这一点,《行政处罚法》第二十七条规定,当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:

(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;

(二)受他人胁迫有违法行为的;

(三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;

(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。

3公正、公开原则

《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定:“行政处罚遵循公正、公开的原则设定和实施,行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布,未经公布的,不得作为行政处罚的依据。”明确要求行政机关在行使行政处罚权时,必须做到公正、公开。

公正意味着在行政处罚时,必须查明事实,以事实为根据,以法律为准绳。行政处罚要与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适。

所谓公正就是公平、正直,没有偏私。公正原则是处罚法定原则的必要补充,是指在实施行政处罚时不仅要求形式是合法的,是在自由裁量的法定幅度的范围内实施的,而且要求在内容上合法,符合立法目的。所谓公开就是处罚过程要公开,要有相对方的参与和了解,以提高公民对行政机关及其实施的行政处罚的信任度,同时监督行政机关及其公务员依法、公正地行使职权,保障相对方的合法权益。坚持处罚公正、公开原则,必须做到:(1)实施处罚的动因符合行政目的;(2)处罚决定要建立在正当考虑的基础上,即应该考虑的相关因素必须考虑,不应该考虑的因素不去考虑;(3)处罚的轻重程度应与违法事实、性质、情节及危害大小相适应;(4)行政处罚行为还必须合乎理性,不能违背常理、常规,不能违背共同的道德。

4处罚救济原则

该原则又称法律救济原则或无救济即无处罚原则。指行政主体对相对方实施行政处罚时,必须保证相对方取得救济途径,否则不能实施行政处罚。处罚救济原则是保证行政处罚合法、公正行使的事后补救措施。在行政处罚中必须提供充分的救济,才能真正保障相对方的权利。相对方对行政主体给予的行政处罚依法享有陈述权、申辩权;对行政处罚决定不服的,有权申请复议或者提起行政诉讼。相对方因违法行政处罚受到损害的,有权提出赔偿要求。

5一事不再罚原则

指对相对方的某一违法行为,不得给予两次以上同类(如罚款)处罚。或者说相对方的一个行为违反一种行政法规范时,只能由一个行政机关作出一次处罚,一事不再罚原则解决的是行政实践中多头处罚与重复处罚的问题。

正确理解这一含义应当注意:(1)行为人的一个行为,同时违反了两个以上法律、法规的规定,可以给予两次以上的处罚,但如果处罚是罚款,则只能罚一次,另一次处罚可以是依法吊销营业执照或许可证,也可以是责令停产停业,还可以是没收财产等,只是不能再罚款。

(2)行为人的一个行为,违反一个法律、法规规定,该法律、法规同时规定施罚机关可以并处两种处罚,如可以没收并处罚款,罚款并处吊销营业执照等,这种并处不违背一事不再罚原则。

(3)违法行为性质严重已构成犯罪的,依法追究其刑事责任的同时,依法应予行政处罚的当然适用。

6过罚相当原则

过罚相当原则是指行政主体对违法行为人适用行政处罚,所科罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应,既不轻过重罚,也不重过轻罚,避免畸轻畸重的不合理、不公正的情况。

7不免除民事责任、不取代刑事责任原则

行政相对方因违法受到行政处罚,其违法行为对他人造成损害的,应当依法承担民事责任。违法行为严重构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。不得以已给予行政处罚而免于追究其民事责任或刑事责任。因为行政制裁与民事制裁、刑事制裁的性质及对象等是不同的。

8处罚追究时效原则

《行政处罚法》第29条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”注意几点:

(1)两年内没发现违法行为,不是没发现违法行为人。两年内没发现违法行为,两年后就不能处理了。

(2)法律另有规定的除外,是指《治安管理处罚法》规定是六个月,《海关法》规定是三年。

(3)从违法行为实施之日起计算。但某些情况下违法行为具有持续或继续状态的,从违法行为终了之日起算。比如违法占用土地,从占用土地之日起是一个持续状态。如果从他把土地退回之日起计算,两年之内没有发现,就不处理了。

第二节行政处罚的种类与设定

行政处罚的种类与形式

行政处罚可以根据不同的标准进行分类。若以行政处罚的性质为标准,行政处罚可分为限制或剥夺权利性的处罚、科以义务性的处罚、影响声誉的处罚;以行政处罚的内容为标准,其可分为人身自由罚、声誉罚(申诫罚、精神罚)、财产罚、行为罚四类。

1人身自由罚

人身自由罚是指行政机关实施的在短期内限制或剥夺公民人身自由的行政处罚。我国法律、法规规定的人身自由罚有两种形式:行政拘留和劳动教养。

(1)行政拘留

行政拘留也称治安拘留,是对违反治安管理的人,依法在短期内限制其人身自由的一种处罚。行政拘留的期限一般为1日以上15日以下,有二项以上违法行为“并处”的,不受此限。

(2)劳动教养

是指行政机关对习惯性违法或有轻微犯罪行为尚不够刑事处罚又有劳动能力的人采取的一种行政处罚。劳动教养的期限一般为1至3年,必要时可延长1年。它是行政处罚中最严厉的一种。

2行为罚

行为罚是限制和剥夺违法相对方某种行为能力或资格的处罚措施,有时也称能力罚。行为罚不同于自由罚,前者既可以针对个人,又可以针对组织。而后者则只能适用于个人。行为罚的主要表现形式有:责令停产停业,吊销许可证、执照等。

(1)责令停产停业

这是限制违法相对方从事生产、经营活动的处罚形式。

(2)吊销、暂扣许可证和执照

吊销许可证和执照,是禁止相对方从事某种特许权利或资格的处罚。

(3)科以相对方某种作为义务,如责令违法相对方限期治理,恢复植被等。

3财产罚

财产罚是指使被处罚人的财产权利和利益受到损害的行政处罚。这种处罚在于使违法者缴纳一定数额的金钱或者是没收其一定财物,并不影响违法者的人身自由和进行其他活动的权利。财产罚这种特性决定了财产罚所适用的范围广泛,也是一种行之有效的行政处罚。

财产罚的具体形式主要有:罚款、没收财物(没收非法财物、没收违法所得)。

(1)罚款

是指行政主体强制违法相对方承担金钱给付义务的处罚形式。

(2)没收财物(没收非法所得、没收非法财物)

没收财物是由行政主体实施的将行政违法行为人的部分或全部违法收入、物品或其他非法占有的财物收归国家所有的处罚方式。

(3)责令金钱或物质赔偿

是指行政主体要求违法相对方就其违法行为给其他个人、组织或国家造成的损害进行赔偿的处罚措施。

4声誉罚

是指行政主体对违法者的名誉、荣誉、信誉或精神上的利益造成一定损害以示警戒的行政处罚,故又称申诫罚或精神罚。声誉罚既适用于个人也适用于组织。其主要形式有警告,通报批评等。

(1)警告。它是指行政主体对违法者实施的一种书面形式的谴责和告诫。

(2)通报批评。所谓通报批评是指行政主体以公开、公布的方式,使被处罚人的名誉权受到损害,既制裁、教育违法者,又可广泛地教育他人的一种行政处罚形式。

四、行政处罚的管辖

1行政处罚的主体

行政处罚必须由享有法定权限的行政机关或法律、法规授权的组织实施。

依照法律规定,行政机关可以将某些行政处罚实施权委托给其他机关或组织。但对于行政拘留、劳动教养等涉及人身自由的行政处罚权则只能由法定行政机关行使,不得委托其他机关、组织代行。

行政主体进行委托时,受委托方必须具备下述条件方可委托:(1)相应的机关、组织是依法成立的;(2)其不具有营利目的;(3)有熟悉有关法律、法规、规章和相应业务的工作人员;(4)具有对违法行为进行技术检查或技术鉴定的条件。

受委托的机关、组织实施行政处罚应以委托机关的名义进行,并接受委托行政主体的监督,不得再行委托。委托方对受委托方实施处罚行为的后果承担法律责任。

2行政处罚的管辖规则

1.级别管辖。所谓级别管辖,是指不同层级的行政机关在管辖和处理行政违法行为上的分工和权限。原则上,行政处罚案件由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。

2.地域管辖。地域管辖又称“区域管辖”,是指在同级行政处罚机关之间处理违法行为的分工和权限。

《行政处罚法》第20条规定:“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖,法律、行政法规另有规定的除外。”这一条确定了行政处罚地域管辖的一般原则。所谓“违法行为发生地”,亦称违法行为的实施地、结果发生地和发现地。目前,单行法律和行政法规对管辖原则的特殊规定主要有:(1)由违法行为人所在地行政机关管辖。(2)由最先查处的行政机关管辖。

3.指定管辖。指定管辖是指两个或两个以上行政机关对管辖权发生争议时,由共同的上一级行政机关以决定的方式指定某一行政机关管辖。《行政处罚法》第21条规定:“对管辖权发生争议的,报请共同的上一级行政机关指定管辖。”上级行政机关的指定管辖权是一种行政决定权和行政领导权,指定管辖的决定一经作出,被指定管辖的机关就必须遵守执行。

4.行政机关和刑事司法机关对违反行政管理秩序应受处罚案件的权限划分。一些违反行政管理秩序的行为,依其情节严重程度,可能同时构成行政违法和刑事犯罪。当违法行为构成犯罪时,除应依法给予行政处罚外,行政机关必须将案件移送司法机关追究其刑事责任。《行政处罚法》第22条规定:“违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。”

行政处罚的一般程序

行政处罚的一般程序又称普通程序,是行政机关进行行政处罚所遵循的最基本的程序。与一般程序相比较,简易程序和听证程序均属于作出行政处罚决定的特殊程序。一般程序适用的具体过程应包括以下几个阶段:

1.立案。立案是行政处罚一般程序的开始。

2.调查取证。行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的违法行为的,必须进行全面、客观和公正的调查,收集有关证据;必要时,依照法律、法规的规定,可以进行检查。调查或检查时的执法人员不得少于两人,并应向当事人和有关人员出示证件表明身份;执法人员有要求当事人如实回答询问并协助调查或检查的权力;行政机关在收集证据时,可以抽样取证;实行先行登记保存制度,在登记保存证据期间,当事人或有关人员负有不得销毁或者转移证据的义务。

3.告知当事人。行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,还应当告知当事人有要求举行听证的权利。

履行告知程序,是依据一般程序作出的行政处罚决定成立的必要条件。

4.听取当事人的陈述和申辩或举行听证。行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,应当听取当事人的陈述和申辩,除非当事人放弃陈述或者申辩的权利。如果行政机关拒绝听取当事人的陈述和申辩,则行政处罚决定不能成立。如果当事人要求听证,且符合听证条件的,还应举行听证会。

5.作出行政处罚决定。调查终结,并听取当事人的陈述、申辩或者举行听证后,行政机关负责人应当对调查结果进行审查,根据不同情况,分别作出如下决定:(1)确有应受行政处罚的违法行为的,根据情节轻重及具体情况,作出行政处罚决定。(2)违法行为轻微,依法可以不予行政处罚的,不予行政处罚。(3)违法事实不能成立的,不得给予行政处罚。(4)违法行为已构成犯罪的,移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的,行政机关的负责人应当集体讨论决定。

6.制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:当事人的情况;违法情况;行政处罚情况及法律依据;履行要求;救济途径及期限。

7.行政处罚决定书的送达。送达是指行政机关依照法律规定的程序,将行政处罚决定书送交当事人的行为。送达在法律上意义重大,法律文书非经送达不能生效。

简易程序与一般程序的区别是多方面的,但在程序上的主要区别是:(1)作出决定前的告知。(2)作出决定前的听取陈述和申辩。前者如果没有经过这两个程序,并不影响决定的成立;后者则影响决定的成立。

二、行政处罚的执行程序

(一)一般规定

原则上,在当事人申请行政复议或提起行政诉讼期间,行政处罚不停止执行。法律另有规定的除外。

(二)罚款的收缴

原则上,作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。作出处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当在法定期限内,到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款,并将罚款直接上缴国库。

根据《行政处罚法》第47条、第48条的规定,当场收缴的适用范围包括以下三种情形:

1.依法给予20元以下罚款的。

2.不当场收缴事后难以执行的。

3.在边远、水上、交通不便地区,当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难,经当事人提出的。行政机关及其执法人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据;不出具财政部门统一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。执法人员当场收缴的罚款,应当自收缴罚款之日起2日内,交至行政机关;在水上当场收缴的罚款,应当自抵岸之日起2日内交至行政机关;行政机关应当在2日内将罚款缴付指定的银行。

(三)行政强制措施

《行政处罚法》第51条规定了三种执行保障措施:(1)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款。(2)根据法律规定,将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。(3)申请人民法院强制执行。

行政机关作出决定后,假定当事人不履行义务,如果行政机关有行政强制执行权,即可以采取上述第一种措施,第一种不奏效或者来不及,则采取第二种措施,如果行政机关没有行政强制执行权,在当事人不起诉时,可以采取第三种措施。

第五节治安管理处罚

治安管理领域进行处罚的依据为2005年由全国人大常委会制定的《中华人民共和国治安管理处罚法》。就《治安管理处罚法》与《行政处罚法》的关系而言,《行政处罚法》是关于行政处罚方面的一般法,《治安管理处罚法》是关于治安领域进行处罚的特别法。因此,《治安管理处罚法》有规定的应当依据该法的规定,该法没有规定的依据《行政处罚法》的规定;《治安管理处罚法》与《行政处罚法》的规定不一致的,依据《治安管理处罚法》的规定。本节主要介绍《治安管理处罚法》中与《行政处罚法》不同的规定。

一、治安处罚的种类

依据《治安管理处罚法》的规定,治安管理领域的处罚种类有警告、罚款、行政拘留和吊销由公安机关发放的许可证。另有一个附加处罚,即限期出境或者驱逐出境。在治安处罚种类中,具有特殊性是行政拘留和驱逐出境或者限期出境。根据《治安管理处罚法》和《行政处罚法》的规定,行政拘留只能由公安机关适用而不能由其他任何行政机关适用,驱逐出境或者限期出境只能在治安领域中适用,也只能由公安机关适用。

二、治安处罚的适用

1.被处罚主体。在治安处罚中,被处罚主体包括自然人和单位两种。(1)自然人:不满14周岁的人违反治安管理的,不给予处罚;已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理的,应当从轻或者减轻处罚;精神病人、盲人或者又聋又哑的人、醉酒的人应当根据治安管理处罚法的规定,决定不予处罚、减轻或者从轻处罚。(2)单位:单位违反治安管理的,应当对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处罚;其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的,依照其规定处罚。

在处罚主体中,有两点与《行政处罚法》不同:一是精神病人、盲人或者又聋又哑的人、醉酒的人应当根据治安管理处罚法的规定,决定不予处罚、减轻或者从轻处罚。二是处罚单位。

2.多个违法行为和共同违法行为。《治安管理处罚法》规定了当事人实施多个违法行为的合并处罚问题,即行政拘留处罚合并执行的,最长不超过20日,而单独处罚时最长不超过15日。共同实施违法行为的,根据当事人在实施违法行为过程中的作用分别进行处罚。

3.减轻处罚、不予处罚、从重处罚和不执行处罚。《行政处罚法》规定了从轻处罚和减轻处罚,同时其所规定的从轻处罚和减轻处罚的情形是相同的。但《治安管理处罚法》没有规定从轻处罚,而所规定的减轻处罚和不予处罚的情形是相同的,即情节特别轻微的,主动消除或者减轻违法后果,并取得被侵害人谅解的;出于他人胁迫或者诱骗的;主动投案,向公安机关如实陈述自己的违法行为的;有立功表现的。

关于从重处罚,《行政处罚法》没有规定而《治安管理处罚法》作出了规定,需要特别注意:有较严重后果的;教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的;对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的;6个月内曾受过治案管理处罚的。

关于不执行处罚,《行政处罚法》也没有规定而《治安管理处罚法》作出了规定,需要特别注意:已满14周岁不满16周岁的;已满16周岁不满18周岁,初次违反治安管理的;70周岁以上的;怀孕或者哺乳不满1周岁婴儿的情形。

4.调解与处罚。对于违反治安管理行为的当事人,原则上应当进行处罚,但《治安管理处罚法》规定了例外情况,即对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理。经公安机关调解,当事人之间达成协议的,不予处罚;经调解未达成协议或者达成协议后不履行的,公安机关应当依照《治安管理处罚法》的规定对违反治安管理行为人给予处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向法院提起民事诉讼。

5.追究时效。《行政处罚法》规定的追究时效是2年,《治安管理处罚法》规定的追究时效为6个月,即违反治安管理行为在6个月内没有被公安机关发现的,不再处罚。该期限从违反治安管理行为发生之日起计算。违反治安管理行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。


第十七章 行政复议概述

第一节  行政复议概念与特征 
一、行政复议的概念 
行政复议,是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请,行政复议机关依照法定程序对申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查,并作出行政复议决定的一种法律制度。

行政复议的特点有哪些? 

1.行政复议的开始以公民、法人和其他组织的申请为前提,因而是被动式的行政监督。

2.行政复议是以作为行政相对一方的公民、法人或其他组织为主动一方当事人即申请人,以国家行政机关或法律法规授权的组织为被动一方当事人即被申请人的。申请人恒为行政管理相对一方,被申请人恒为行政机关或法律、法规授权的法定组织。

3.主持行政复议的行政复议机关仍是行政机关,通常是作出原行政机关的上级行政机关。 

4.行政复议既可以对行政行为的合法性进行审查,也可以对行政行为的合理性进行审查。 

5.行政复议要遵循较为严格的程序。行政复议是一种法定的程序活动,它由依次连贯进行的阶段组成,是一个完整的、有机联系的、不得随意跨越和倒置的程序。 

6.行政复议是以复议机关作出复议决定为结果的,复议裁决具有法律效力。

第二节  行政复议的基本原则 
一、合法原则 
(一)主体合法 
(二)依据合法 
(三)程序合法 
二、公正原则 
(一)行政复议机关应当从合法性和合理性两个层面审查被申请的具体行政行为 (二)行政复议机关应当查明所有与案情有关的事实,审查被申请人作出被申请的具体行政行为的证据是否合法取得,对事实的认定和案件的定性是否符合证据规则;对被申请的具体行政行为所适用的法律条款应当作出准确的判断,如有不确定的法律概念,是否根据立法目的和立法知道思想作出了公正的解释 
(三)行政复议机关应当正当、合理地行使复议自由裁量权三、公开原则 
(一)行政复议过程公开 
(二)行政信息公开 
四、及时原则 
(一)行政复议机关应当严格遵守法定的期限 
(二)行政复议机关应当敦促行政复议当事人遵守法定地期限 
五、便民原则 
(一)有关行政复议的规定应当尽可能考虑为申请人提供复议的便利条件 
(二)行政复议机关应当在法定范围内为当事人提供进行复议活动的便利条件 
第三节  行政复议基本制度 
一、一级复议制度 

(一)概念:

一级复议制度,是指行政争议经过行政复议机关一次审理并作出裁决之后,申请人即使不服,也不得再向有关行政机关再次申请复议,只能向法院提起行政诉讼的一种法律制度。

(二)确立一级复议制度理由:

1.尽快解决行政争议

2.司法最终解决原则

(三)基本内容:

1.行政相对人不服具体行政行为的,只能行使一次行政复议的申请权

2.行政复议机关对一个被申请的具体行政行为只能作出一个行政复议决定

3.只有法律规定可以进行多级行政复议的,才能形成一级行政复议制度的例外

(四)法律意义:

为行政系统内自我纠正违法具体行政行为提供一个条件,但又不过分地依赖或者迁就行政机关自己纠错;在为行政相对人及时提供司法救济途径的同时,又为行政相对人提供一个便利、快速解决行政争议的行政救济途径。

二、书面复议制度 

(一)概念:

书面复议制度是指行政复议机关对行政复议申请人提出的申请和被申请人提交的答辩,以及有关被申请人作出具体行政行为的规范性文件和证据进行非公开对质性的审查,并在此基础上作出行政复议决定的制度。

(二)确立该制度理由:

1.有利于提高行政争议解决的效率,符合行政复议立法的指导思想;

2.有些经过行证听证的行政争议,行政复议实质上是对该行政争议的二审;

3.行政复议机关对被申请的具体行政行为所涉及到的行政事务相对比较熟悉,通过书面复议一般可以查清行政复议案件的事实真相。 

(三)基本内容:

1.复议机关主要通过对书面材料审查被申请的具体行政行为;

2.召集复议当事人可以单方进行,也可以采取听证方式;

3.行政复议机关认为有必要(如审理重大、复杂复议案件)可采用开庭形式审查。

(四)法律意义:

1.提高行政复议的效率,及时解决行政争议,减少行政复议的成本;

2.减轻行政复议中申请人与被申请人对抗情绪,有利于行政争议在行政程序中获得解决。

第四节  行政复议范围 
行政复议范围,是指行政相对人认为行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益,一、可申请复议的具体行政行为 
(二)行政处罚 
(三)行政强制措施 
(四)行政许可变更、中止、撤销行为 
(五)行政确权行为 
(六)涉及经营自主权的行为 
(七)变更或者废止农村承包合同行为 
(八)要求行政相对人履行义务的行为 
(九)不依法办理行政许可行为 
(十)不履行保护人身权、财产权、受教育权法定职责的行为 
(十一)行政给付 
(十二)其他具体行政行为 
二、可一并申请行政复议的行政规定的范围 
(一)将行政规定纳入行政复议的必要性 
(二)可纳入行政复议的行政规定的范围 
(三)申请复议行政规定的法定条件 
三、排除行政复议的事项 
(一)行政法规和规章 
(二)内部行政行为 
(三)居间行为 
第五节  行政复议机关与复议管辖 
一、行政复议机关与复议机构 
(一)作出被申请行政行为的行政主体 
(二)作出被申请行政行为的行政主体的上一级行政机关 
(三)作出被申请行政行为的行政主体所属的人民政府 
二、行政复议的管辖 
行政复议的管辖,是指各行政复议机关对行政复议案件在受理上的具体分工,即行政相对人提起行政复议申请之后,应当由哪一个行政复议机关来行使行政复议权。 
(一)对人民政府部门的行政复议管辖 
1、县级以上(含县级)地方各级人民政府部门的具体行政行为不服的,可以向该部门的本级人民政府,也可以向上一级主管部门申请复议。 
2、对实行垂直领导的海关、金融、国税、外汇管理等行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,只能向其上一级主管部门申请行政复议。 
(二)对地方各级人民政府的行政复议管辖 
1、对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,向上一级地方人民政府申请行政复议。 
2、对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的,向该派出机关申请行政复议。这一规定也体现了上一级复议制原则,同时体现了便民原则。 
3、对省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的或对国务院部门的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的省、自治区、直辖市人民政府或者国务院部门申请复议。 
(三)对派出机关、机构和被授权组织的行政复议管辖 
1、对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的,向设立该派出机关的人民政府申请复议。 
2、对人民政府工作部门依法设立的派出机构(如工商管理所、公安派出所、税务所等)依照法律、法规或规章的规定,以自己的名义作出的具体行政行为不服的,向设立该派出机构的部门或者该部门的本级人民政府申请行政复议。 
3、对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的,分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或国务院部门申请行政复议。 
(四)共同行为的行政复议管辖 
对两个或两个以上行政机关以共同名义作出的具体行政行为不服的,向其共同上一级行政机关申请行政复议。 
(五)对被撤消的行政机关的行政复议管辖 
对被撤消的行政机关在撤消前所作出的具体行政行为不服的,向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请复议。 
(六)移送管辖和指定管辖 
移送管辖指接受行政复议案件的县级地方人民政府,对不属于自己受理范围的行政复议申请,应当在收到该复议申请之日起7日内转送有关复议机关,并告知申请人。指定管辖是指某一行政复议案件,上级行政机关或同级人民政府指定某一行政机关管辖。指定管辖往往是因为管辖发生争议,且协商不成时,由他们的上级行政机关指定管辖。 
第六节  行政复议参加人 
一、申请人 
(一)申请人必须是行政相对人 
(二)申请人是认为被具体行政行为侵害其合法权益的人 
二、被申请人 
(一)申请人对行政机关作出的具体行政行为不服,直接申请复议的,该行政机关是被申请人 
(二)两个或两个以上行政机关以共同名义作出同一具体行政行为的,共同作出具体行政行为的行政机关是共同被申请人 
(三)法律、法规授权的组织作出的具体行政行为引起行政复议,该组织是被申请人 
(四)行政机关委托的组织作出的具体行政行为引起行政复议,委托的行政机关是被申请人 
(五)作出具体行政行为决定的行政机关被撤销,继续行使其职权的行政机关是被申请人 
三、第三人 
(一)治安行政处罚案件中的被处罚人或者权益受被处罚人侵害的人 
(二)行政处罚案件中的共同被处罚人 
(三)其他与被申请的具体行政行为有利害关系的行政相对人 
第七节  行政复议的程序 
一、行政复议的申请与受理 
(一)复议申请 
1、申请复议的条件:申请人合格、有明确的被申请人、有具体的复议请求和事实依据、属于受理复议机关管辖、法律、法规规定的其他条件。 
2、申请复议的期限 
3、复议申请书 
(二)复议申请的受理 
行政复议机关在收到行政复议申请后,应在5日内予以审查,审查范围包括:是否符合申请的一般条件;是否超过法定的申请时效;是否重复申请,对复议机关已经处理过或者正在审理的行政复议案件,申请人不能再就同一请求、同一理由向复议机关另行申请复议;是否已起诉,公民、法人或其他组织已经向人民法院起诉的,不得再向行政机关申请复议;复议申请书是否符合格式要求,若不符合可要求申请人补正。 
经复议机关审查,认为符合立案条件的,应当立案受理,除不予受理和不属于本机关管辖范围的以外,行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。 
(三)行政复议受理的法律后果 
1、申请人与被申请人之间的行政争议正式进入复议程序,其他任何国家机关、组织都没有对本案的管辖权 
2、行政复议不停止被申请具体行政行为的执行 
3、行政复议程序正式开始,行政复议机关如没有法定事由,必须完成行政复议的全部程序并对行政争议作出决定 
二、行政复议审理 
(一)审理方式 
行政复议审理过程中,需要遵循以下三个原则,即书面审理原则,复议不停止执行原则及主被申请人承担举证责任的原则。 
(二)审理依据 
所谓行政复议的审理依据就是行政机关审查、判断被申请复议的具体行政行为的标准和尺度,复议机关解决争议,要以确认具体行政是否人才流动的法律规范为标准,这些法律规范就是复议机关审查具体行为的依据,具体而言,法律、行政法规、地方性法规、自治条件、单行条例、行政规章、上级行政机关以及行政复议机关自己制定的规范性文件都可以作为行政复议机关在进行行政复议时的审理依据。 
(三)举证责任 
《行政复议法》没有作出专门规定 
三、行政复议的决定 
(一)维持决定 
维持决定是行政复议机关对具体行政行为的审查,认为其认定事实清楚,证据确凿、适用法律规范正确,从而作出否定申请人的指控,肯定被审查具体行政行为的合法、正确的决定。 
(二)履行决定 
复议机关经过审查,认定被申请人未履行法律、法规所规定的职责,从而作出责令其在一定期限内履行其法定责职的决定。 
(三)撤销、变更和确认违法决定 
1、撤销决定。是指复议机关经过对具体行政行为的审查,认为具体行政行为违法或不当,做出否定具体行政行为的决定。撤销决定可以全部撤销,也可以部分撤销;可以简单撤销,也可以撤销并责令重作具体行政行为。 
2、变更决定。行政复议机关经过对具体行政行为的审查,认为该具体行政行为违法或不当,作出变更原具体行政行为的决定。 
3、确认违法决定。是指复议机关经过审查有关行政机关的不作为行为或事实行为,宣布该行为违法的复议决定。 
(四)赔偿决定 
公民、法人或者其他组织在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求,行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当予以赔偿的,在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时,应当同时决定被申请人依法给予赔偿。 
(五)对抽象行政行为的处理决定 

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