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法律学堂

一个基层法律职业人的行与思

 
 
 

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有点理想主义色彩的基层法律职业人,著有《无法不谈:一个法律人的行与思》(海洋出版社,2009年6月版)、《离婚为什么》(知识产权出版社,2011年7月版)。qzfywxt#163.com qq:1312909156

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公益诉讼佛山打破框框 期待更多阳光  

2012-10-13 15:10:04|  分类: 如是我说 |  标签: |举报 |字号 订阅

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公益诉讼佛山打破框框      期待更多阳光 - 王学堂 - 法律学堂


早已开始地方探索 困境仍然有待突破

 
 漫画/陈春鸣

  公益聚焦

  文/羊城晚报记者 黄晓晴 实习生 陈洁仪 通讯员 凌蔚

  明年1月1日起,新修改后的民诉法将施行,公益诉讼入法成为一大亮点。

  新的民诉法增加规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提起诉讼。

  “毕竟现在撕开了一条缝隙,阳光可以透进来。”虽然新法条表述中对诉讼主体限制过多,但法律人士说,公益诉讼写入民诉法,无疑是个不小的立法进步。

  其实,佛山早已开始了公益诉讼的地方探索,其面临的现实困境仍有待突破。

  佛山的探索

  检察院试水

  支持公益诉讼

  5年前大洲河被巨量废油渣污染,佛山在这起环境公益诉讼中突破了很多框框 

  丹灶母亲河被百余吨废油渣污染

  如今的大洲河河水清幽,两岸绿树成荫,农忙时节,农民们依然抽调这里的水灌溉鱼塘和田地。但许多丹灶镇人都知道,曾有一场引人注目的公益官司与河水被污染有关。

  2007年4月18日上午,南海丹灶新农小学师生因空气刺鼻而感不适,当日有两名学生因吸入异常气体胸闷、呕吐,学校被迫停课一天。怎么会突然飘来异常气体?相关部门连忙紧急调查,发现这些气味,与偷排在丹灶镇的黑色含酚液体有关。 

  环保等部门排查发现,2006年11月,中山市天乙公司把废油渣交给没有取得危险废物经营许可证的苏国华处理。2007年1月至4月,在苏国华的授意下,有人从天乙公司运出含酚的废油渣百余吨,排放在大洲河等地,造成严重污染,导致当地1万多亩农作物无法正常灌溉,4公里长的河涌内鱼虾死亡,4000多名居民被紧急疏散,10多名群众入院治疗,财产损失达110多万元。同时,污染物直逼北江饮用水源,威胁沿岸几十万名群众的饮水安全。

  此案被认定为佛山市首宗重大环境污染事故案。

  2008年3月20日,南海法院一审以重大污染事故罪判决苏国华等3人1至3年有期徒刑,并处以2000元至1万元的罚金。

  污染事故严重侵害社会公共利益

  在成功追究这一重大环境污染事故制造者刑事责任的同时,南海区检察院认识到,3名被告人以及天乙公司的行为严重侵害社会公共利益,并造成国家和集体巨大经济损失,依法应承担环境污染损害侵权民事赔偿责任。

  检察院具有法律监督义务,可以探索公益诉讼。一是通过支持起诉的方式,帮助困难群体打官司。二是通过督促有监管职能的机关和部门提起诉讼,促使其积极、能动地履行职责。第三就是直接起诉,由检察机关充当原告提起诉讼,但是,对于检察机关作为民事案件原告,有既当“裁判员”又为“运动员”之嫌。

  南海区检察院最终选择了第二种方式:通过沟通协调并发出《检察建议书》,说服并督促丹灶镇政府收集证据作为原告提起民事诉讼;丹灶镇政府起诉后,检察院向一审法院发出《支持起诉意见书》;诉讼中,检察院建议丹灶镇政府拒绝天乙公司提出赔偿10万元的和解请求;同时,与丹灶镇司法所以及公职律师协作配合,厘清了案件事实、证据体系、举证顺序以及答辩技巧等一审起诉和二审应诉细节。

  事发两年后,也就是在2009年7月20日,南海法院一审判决苏国华等人赔偿损失102.5499万元予丹灶镇人民政府,三人互负连带责任;天乙公司对上述债务承担连带赔偿责任。

  天乙公司不服提出上诉。佛山中院一年后终审判决该案,驳回上诉,维持原判。

  “该诉讼是一宗典型的环境公益诉讼,如果没有公权主体或其他组织基于公共利益提起诉讼,排污行为将得不到有效的制约和惩戒。”参与案件一审、独任审判员的张文炎以及二审合议庭成员吴健南、刘斯华、吕倩雯事后总结。

  佛山知名法律学者王学堂认为,根据民事诉讼法的规定,原告要求与案件有利害关系,这起环境公益诉讼贵在突破了这一规定。

  著名案例显示公益诉讼现实困境

  不过,上述办案法官也提到,这次探索也从另一侧面反映出环境公益诉讼的现实困境。

  丹灶镇政府主张的赔偿数额是340余万元,包括已经发生的治污费用102.5499万元,及已经确定会发生但尚未发生的治理费用200多万。法院最终支持的是已经发生的治污费用。由于环境鉴定机构资质混乱、评估标准缺乏法律依据导致污染损失的认定困难,法院在认定损失的时候难以寻找有效的事实或法律依据,因而,没有支持已经确定会发生但尚未发生的治理费用。

  办案法官事后总结指出,在美国,对环境污染的损害赔偿包含两大部分,一部分是清理污染的费用,另一部分是恢复自然资源服务功能的费用或赔偿所受损资源的价值,后者追偿的是清理工作未能修复的对自然资源已经造成的或将要继续造成的损失。对这些损失的确定,由专业的中介机构通过修复费用项目、条件价值评估问卷等形式进行。由此可见,美国对损害的追偿程度已经达到一个相当高的水平。但是,我国的社会发展程度与美国不一样,且环境公益诉讼的赔偿范围仍在探索阶段,法院只能参考传统损害赔偿的计算方法对治理污染的费用损失予以支持,但是,在确定损失方面明显是不足够的。

  今年9月27日,丹灶镇政府相关工作人员告诉记者,这次污染事故的治理早已经完成,费用确实达到了300万元。

  顺德的实践

  消委会设“公益讼诉基金”

  启动于2005年,在全国范围内颇具开创性领先性

  消费者维权诉讼成本高

  “很多财大气粗的企业,特别是房地产、物流、保险等重点投诉领域的企业,面对分散的个体或小范围群体消费者,经常借故拖延、拒交相关材料,表现出爱理不理、敷衍推卸的态度,或是直接搬出企业内部的法律顾问团,试图在心理上、气势上压倒消费者。消费者碍于人力物力有限,事件最终大事化小,小事化了。”顺德消费者委员会副会长兼秘书长钟文清说,消费维权事件高发,但是,消费者往往势单力薄,导致正常的维权要求都得不到满足;而作为消费者“娘家人”的消委会,又因没有代表消费者进行诉讼的权利和义务, 只能提供咨询服务和法律支持,经常有劲儿使不上。

  消委会帮消费者“出头” 

  如何改变上述不对等利益博弈格局,更好地保障消费者的权益?早在2005年,顺德就做出了探索:设立“公益讼诉基金”。

  当年,顺德区消委会设立近5万元的“公益讼诉基金”。按照“游戏规则”,公益诉讼基金的申请者必须是因生活需要购买商品或接受服务的消费者,且属于低保对象、残疾人或者是贫困的外来务工人员;申请材料经消委会审查通过,由消委会所确定的律师事务所代理诉讼。

  每年年末,顺德消委会将公益诉讼的相关款项纳入下年度财政预算,向区财政局申请专项拨款。从2005年始,每年都会有2-3宗消费者投诉案子被纳入公益诉讼范畴,由顺德消委会拨出专项费用,聘请律师,帮助消费者“出头”。

  曾任广东省消委会投诉与法律事务部主任的潘力仁指出:“顺德区消委会‘公益诉讼基金’的成立具有开创性、领先性,作为区级消委会创建公益诉讼全国屈指可数!”

  行内期待消委会“扩权”

  “日后,如果消委会成功获得提起公益诉讼的主体资格,意味着消委会对消费者的法律支持力度更大,消委会的腰板挺得更直了,可以化被动为主动,助受害消费者一臂之力。”钟文清对消委会“扩权”显得十分期待。

  佛山市消委会副秘书长欧阳光也对消委会“扩权”持赞赏态度,“以往消委会即使有心探索公益诉讼,也很难被立案”。但是,他也指出,消委会或消协要打公益诉讼,可能在人力上、证据收集上以及财力上出现困难。

  案例探讨

  公益与私利的冲突待化解

  提起公益诉讼应当更加侧重保护扩散性利益或超个人利益  

  多方力量推动公益诉讼

  上述探索可以为公益诉讼的顺利推进提供实务支撑和案例支撑。事实上,在佛山,公益诉讼的探索并不局限于检察院、法院及政府机构层面。

  2010年,公益律师刘建华在佛山打响了全国基因歧视第一案,案由是,3考生在公务员考试中成绩拔尖,却因为携带了不影响正常生活的地中海贫血基因,最终被“刷”了下来,被告是佛山市人力资源与社会保障局。多年来,由于职业的特点,律师一直是公益诉讼的主力军之一。

  2011年7月,张波因寄挂号信被邮局多收了8毛钱,向主管物价的南海区发展规划和统计局举报了南海区邮政局存在违规收费问题,随后因对该局的回复不满意而将其告上法院。张波曾就食品质量等许多问题在东莞、广州、佛山等多地维权,被外界认为是“职业打假人”。虽然他不愿意被称为“职业打假人”,但他和知名的残疾人维权者朱明建等人,也在个人层面上推进着公益诉讼。

  律师谈公益诉讼入法范围

  今年,全国人大常委会对民诉法进行修订,正式将公益诉讼写入法律:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼。”明年1月1日,新修改的民诉法将施行。

  公益诉讼入法,是个不小的立法进步。但是,刘建华认为,不合理的法律、法规以及其他规范性法律文件,揭露现实生活中司空见惯、普遍存在的各种歧视行为、乱收费行为、逃避税收行为、政府失职行为等都是公益诉讼努力探索的方向,现在对公益诉讼的范围进行了规定,这些方向上的探索可能遭遇的立案难仍无法得到解决。

  法官论新型公益诉讼处理

  佛山市中级人民法院主管民事审判的副院长黄学军告诉记者,公益归根到底就是公众的利益,是众多个人利益的集合体,而根据民事诉讼法中“一事不再理”的原则,当法律规定的机关和有关组织提起诉讼被处理后,已经处理的事实和相关权益,个人不能以同一事实和理由再行提起诉讼,因此,新型的公益诉讼与传统的一对一私利诉讼在理念和程序上都存在着一定的冲突。

  她认为,化解这方面的冲突,提起公益诉讼应当更加侧重保护扩散性利益或超个人利益。如保护少数民族、身残者、弱势群体以及消费者利益、环境利益等,尽可能保护在法律保护方面欠缺或不足的“扩散性”、“片段性”或“集合性”的利益。

  “实践中,还可以通过加强对公益诉讼原告的代表性的审查来缓和这个问题。”黄学军表示,“比如在美国,如果判决作出前,代表人就诉答、证据开示等活动没有致力时,则最后代表的范围可以相应地缩小。这种做法值得立法的时候借鉴。”

  她说,法院收到公益诉讼后,将会首先判断起诉者能否公正而适当地代表其声明的全体成员的利益,而决定是否受理该项起诉。“即使在诉讼过程中,如果法院发现公益诉讼的原告方与被代表者的利益相异,不能代表全体受损公众时,也可以缩小其代表的范围。”

  新法对诉讼主体限制过多

  对哪些机关、组织是适格的主体,司法界寄望司法解释

  黄学军说,学理上的民事公益诉讼制度,一般包括公民提起的诉讼、公益团体提起的诉讼、检察机关提起的诉讼以及行政机关提起的诉讼。新民诉法在原告的主体资格,实际上是将公民排除在外,关上了公民提起公益诉讼之门。“但民间许多带有公益性质的个人起诉,还是超越了个案的界限,为社会公益带来了一定的正面效果,在今后仍然值得鼓励。”

  修改后的民诉法规定,法律规定的机关和有关组织可以提起诉讼。这一规定,使得公益诉讼主体变成一种开放的状态。哪些机关、组织是适格的主体?

  事实上,在进行民诉法修正案第一稿论证时,曾将符合法律规定的“社会团体、组织”纳入法律主体,但针对“组织”表述,产生了讨论。“‘组织’是政治概念,这样不明确、不具体的表述,不便于适用和执行。”王学堂说。

  再次提请全国人大常委会审议的《民事诉讼法》修正案草案在法律主体上表述为“法律规定的有关机关、社会团体”,但是又有声音指出,在我国,三个类别的公益社会组织可在民政部门注册:即社会团体、民办非企业单位(简称“民非”)和基金会,目前,大量民间公益组织即使能在民政部门注册成功,大部分也是“民非”身份。像佛山,环境类的社会团体数几乎没有。

  对哪些机关、组织是适格的主体,司法界将希望寄托于司法解释。“而在之前,哪些主体能够针对什么公益问题提起诉讼,佛山中院还需要进一步研究上报后,方能确定。”黄学军表示。

  不过,9月30日,备受关注的《环境保护法修正案(草案)》结束一个月的公开意见征集。历经17年酝酿,在现行环保法实施23年后,新《环保法》终于在千呼万唤中露出修改后的初容。旧《环保法》没规定环境公益诉讼的主体和类型,让人遗憾的是,新《环保法》仍未如人们所预期,将环保公益诉讼纳入。谁是提起环境公益诉讼的适格主体,仍无解。

  “现在毕竟撕开了一条缝隙,阳光可以透进来。”王学堂说,公益诉讼入法有个过程,同理,入法后公益诉讼的推进也有个过程,更需要有力的探索。

  专家解读


http://www.ycwb.com/ePaper/ycwb/html/2012-10/12/content_1510549.htm


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