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法律学堂

一个基层法律职业人的行与思

 
 
 

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有点理想主义色彩的基层法律职业人,著有《无法不谈:一个法律人的行与思》(海洋出版社,2009年6月版)、《离婚为什么》(知识产权出版社,2011年7月版)。qzfywxt#163.com qq:1312909156

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《行政诉讼法》修改对区政府工作的影响  

2015-06-02 09:11:52|  分类: 政府法制 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2014年11月1日,第十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称新《行政诉讼法》)于2015年5月1日起实施这是行政诉讼法实施24年来的第一次修改,被学者誉为“依法治国的抓手和试金石”。

此次修改主要针对实践中立案难、审理难、执行难等“三难”问题,从保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度等诸多方面进行完善。新法对行政机关带来的影响是巨大的,要求行政机关必须严格依法行政,否则就要承担败诉风险。

现将该次法律修改对我区政府工作的影响情况汇报如下:

一、行政诉讼案件量将激增

本次《行政诉讼法》的修改落实了中共十八届四中全会立案审查改登记制度的要求,放宽了受案范围,扩大了审查内容,增加了被告主体,完善了管辖机制和监督制度。特别是在第五十一条细化了立案的条件,实行了立案登记制,大大降低了案件受理的门槛。因此,新法实施后案件量可能会大幅增加最高法院立案庭法官专家保守估计,案件量至少增加一倍以上,主要集中在中级人民法院。而且,县(区)级以上地方人民政府作为被告的案件将由中级人民法院一审管辖,该类案件的二审由高级人民法院管辖,申诉案件最终由最高人民法院进行审理。最高人民法院立案庭副庭长甘雯博士预测,最高法院直接参与审理的行政案件可能会年均增加一千件左右。法院级别管辖的提高,一方面会增加应诉的成本,另一方面区政府作为被告的案件影响将会扩大,区政府需要更为重视该项工作并进一步配置相应的资源。

二、将政府规范性文件纳入行政诉讼审查范围

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在第三部分“深入推进依法行政,加快建设法治政府”中指出“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”

规范性文件是政府制度建设及依法行政的重要载体,相当一部分属于重大行政决策,以往只属于行政复议的审查范围而不属于行政诉讼的审查范围。《行政诉讼法》修改后在第五十三条明确规定,诉讼过程中可对规范性文件进行审查。

这就对规范性文件的制定提出了更高的要求,包括文件的内容、制定的程序都要严格依照法律法规执行,对属于重大行政决策的,需要按更严格的程序操作,否则有可能被司法机关确认为违法,承担败诉的后果。

三、明确行政机关首长出庭应诉的职责

新《行政诉讼法》第三条规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。同时第六十六条又规定,被诉行政机关负责人或被委托的相应工作人员经传唤拒不到庭或中途退庭的,人民法院可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。另外,该法第五十九条明确,对扰乱法庭秩序等行为对直接当事人可处最高拘留十五日,罚款1万元。

这就要求被诉行政机关负责人原则上应当出庭应诉,我区自2008年以来(佛山市在2011年就推行了行政首长出庭制度,法律修改后这方面的要求会更加严格。对于不按规定出庭应诉的,人民法院可以向监察机关提出司法建议,这又对行政机关在诉讼过程中的行为进行了强有力的约束。如果不严格依法的话,不但要承担败诉的责任,可能还要被追究相应的行政责任。

四、区政府作为复议机关将全面当被告

以往复议机关如果决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告,只有复议机关改变原行政行为的,复议机关才当被告。《行政诉讼法》修改后在第二十六条规定,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。

就是说在新法实施后,复议机关无论是维持还是改变原行政行为,都可能成为行政诉讼的被告。区政府作为复议机关,当被告将成为一种常态。我区复议办在2013年、2014年受理的行政复议案件量分别为585件、461件,若按百分之五十的比例转化为诉讼案件并且由区政府作为被告应诉,相应的工作将会非常繁重。

五、将行政行为合理性纳入行政诉讼的审查范围

以往诉讼审查主要限定在合法性的范围,将合理性审查限定得非常窄,旧《行政诉讼法》仅在第五十四条第(四)项规定:“行政处罚显失公正的,可以判决变更。”而新《行政诉讼法》第七十条第(六)项规定,行政行为明显不当的,法院判决撤销或部分撤销,并可以判决行政机关重新作出行政行为。

新法实施后,法院可以审查任何行政行为的合理性,认为明显不当的即可作出不利于被告的判决。这就要求行政机关和被授权的组织作出的行政行为不仅要合法,还要公平适当。例如在一些自由裁量权范围内的事项,如果没有充分的理由即作出对行政相对人不利的最高额处理,就有可能被认定为不合理而被法院撤销。

六、行政合同纳入行政诉讼致使被告举证责任加重

行政合同以往仅仅是学理上的概念,征收协议等带有行政色彩的合同在司法实践中是作为民事合同来受理的。在民事诉讼中原、被告双方的地位相同,举证责任也均等,法院以采信优势证据为原则进行裁判。根据新《行政诉讼法》在第十二条的规定,行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议产生的纠纷,属于行政诉讼的受案范围。

行政诉讼的特点就是由被告承担主要的举证责任,也就是说行政机关在上述诉讼中必须提供证据证明已经依法履行合同,否则就要承担败诉的后果。这对我们行政机关在处理合同事务上提出了很高的要求,需要时刻保持着证据意识,保存详实清晰的档案材料,尽可能降低在新的法律环境下面临的风险。

七、领导干部不能干预司法活动

中共中央办公厅、国务院办公厅于3月18日印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》;中央政法委于3月30日印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况,司法人员都应全面、如实记录,做到全程留痕,并定期汇总报告同级党委政法委和上级司法机关。领导干部违法干预司法活动,造成后果或者恶劣影响的,或者对司法人员进行打击报复的,给予纪律处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。对司法机关内部人员过问案件的情况,办案人员应全面、如实记录,做到全程留痕,有据可查。司法机关内部人员违反规定干预办案,或者对办案人员进行打击报复的,依照有关规定给予纪律处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

今后,法院在审理行政诉讼案件过程中,依法行使职权的独立性将会进一步强化。无论是领导干部还是司法机关内部人员,都不得违法干预案件。不论为公为私,非法干预司法的一律记录通报。

这就要求政府在涉法事务上必须严格依法,不能出现纰漏。如果事后再采取补救措施,甚至是通过干预司法的途径来挽回损失,将被记录在案,终身面临被追究法律责任的巨大风险。

针对上述的新情况、新问题,我办提出建议如下:

第一,举办了新《行政诉讼法》学习班。3月21日,我办联合佛山市中级人民法院、佛山市法制局、佛山市律师协会行政法专业委员会举办新《行政诉讼法》培训班,邀请最高人民法院立案庭副庭长甘雯博士,在市委大礼堂进行讲授。甘博士从经济分析、汉德公式等崭新的角度来剖析行政法律问题,用理性方法探讨权利义务以及法律程序的正当性等问题。培训班当天,市委大礼堂座无虚席而且听众的反响很好,包括省法制办党组成员朱京平一行7人,佛山市中级人民法院谢阿桑副院长、佛山市法制局蒋万伦局长、禅城区人民法院陈恩泽院长、佛山市禅城区区委区府办副主任吴莉芬,南庄镇党委委员黄吉亮,区法制办王学堂主任等法律界的众多领导干部都前来听课,与甘博士交流相关的行政法律问题。该培训班非常成功,取得了预期的效果。

第二,请区政府领导做好出庭应诉的相应准备。新《行政诉讼法》加重了行政机关首长出庭应诉的职责,而且我区一直是这方面工作的先进典型。2008年5月我区就印发了《关于促进依法行政减少诉讼风险的意见》,规定了第一宗和重大复杂的行政诉讼案件,行政首长应当出庭应诉的内容。佛山市在2011年向全市推广该制度,是广东省第一个将行政机关负责人出庭应诉制度作为专门文件出台的城市。为了使我区继续在全市中走在前列,请区政府领导做好出庭应诉的相应准备。

第三,法制人才的储备。我区近年来行政复议案件迅速增长,且已经获得批准设立行政复议委员会,现正在筹备建设过程中。由于《行政诉讼法》修改后,复议机关作被告将成为常态,且行政诉讼的受案范围进行了扩大,区政府的涉诉案件必然大量增加。我办现有人员配备不容乐观,在今年5月1日新法实施后将难以承受如此重的工作压力,特请区政府在现有人员编制的基础上增加行政诉讼专职行政编制人员   名。

    

    

    

                  佛山市禅城区法制办公室

                             2015年5月  日

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