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法律学堂

一个基层法律职业人的行与思

 
 
 

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有点理想主义色彩的基层法律职业人,著有《无法不谈:一个法律人的行与思》(海洋出版社,2009年6月版)、《离婚为什么》(知识产权出版社,2011年7月版)。qzfywxt#163.com qq:1312909156

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行政复议法修改的方向何在?  

2015-09-06 15:49:59|  分类: 政府法制 |  标签: |举报 |字号 订阅

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由于行政诉讼法的修改已经确立了行政复议法修改的一些基本原理,因此,我认为更应该从行政复议法的修改方向上进行讨论。

我重点讲三个问题:

一、行政复议制度存在有无必要?

2013年12月全国人民代表大会常务委员会执法检查组《关于检查<中华人民共和国行政复议法>实施情况的报告》中指出:

2000年,全国行政复议案件申请数量约为7万件,2005年突破9万件,2010年起,年均收案量超过10万件。据统计,行政复议法颁布实施14年来,全国各级复议机关共收到行政复议申请112万件,其中受理101万件,审结92万件。审结的案件中,维持决定的53万件,撤销、变更、确认违法和责令履行决定的13万件,被申请人自行纠错后申请人撤回申请的19万件,行政复议综合纠错率约为35%。

黑龙江、上海等省市每年受理的行政复议案件超过或者接近一审行政诉讼案件的2倍。

从这个角度看,行政复议制度似乎有存在着必要。

但对比行政诉讼面临的危机和再造,

一是立案难:据最高人民法院的统计,1990年—2012年,全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万多件,年均83168件,占受理案件总数的比例不超过2%。在已经立案的民告官案件中,只有27%左右得到实体裁判,原告胜诉的只占一成。2011年,全国行政诉讼案件被裁定不予受理、驳回起诉的比例是7.8%,同比民商事诉讼案件高7.8倍。

二是审理难:2011年全国行政案件上诉率达到72.85%,分别是刑事和民事上诉率的6倍和2.4倍;申诉率更是达到8.5%,是刑事案件的6倍和民事案件的6.3倍;2011年全国行政一审收案数量仅占总数的1.8%。

三是执行难:《中国法律年鉴》数据显示,2007至2011年,行政诉讼案件一审判决162767件,同期行政执行案54572件,强制执行率33.53%,即有1/3左右的生效判决没有得到自动履行。

行政复议存在的问题:

一、行政复议的公众知晓率和信任度不高

二、进入复议渠道的行政争议总量较少,多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍,呈现“大信访,小复议”的格局。

三、行政复议作为一种“方便、快捷、免费”的规范化行政纠纷解决机制,本应成为行政相对人首选的救济途径,但它的作用远未得到充分发挥。

四、行政复议办案质量和效率有待提升

二、行政复议改革路径何在?

行政复议能力建设亟待加强。

各级政府行政复议能力普遍偏弱,与承担的工作任务不相适应,影响行政复议机关及时受理和依法办理复议案件。能力建设滞后问题在县级政府尤其突出,主要表现在:一是机构不健全。行政复议法明确规定,负责法制工作的机构具体办理行政复议事项,但不少县级政府法制机构是政府办公室内部挂牌机构,约38.2%的县级政府没有设立法制机构或者只挂牌无编制,平均每个县级政府专职行政复议人员不到1人,人员素质、经费保障、办公场所等普遍不能满足办理行政复议案件的需要。

二是受案数量少。在执法检查涉及的15个省份1407个县中,2011年和2012年,分别有306个县和277个县没有办理行政复议案件,有的县甚至从行政复议法实施以来没有办理一起行政复议案件。但这些县每年信访数量少的三四百件,多的上千件。据统计,目前90%的行政争议发生在基层,行政复议工作的重点应当也在基层,县级政府行政复议工作的现状与中央提出的将行政争议化解在基层、化解在初发阶段的要求还有较大差距。

三是行政复议体制和工作机制尚需完善

在案件受理方面,目前县级以上政府和政府相关部门都具有行政复议职权,仅地方行政复议机关就有30450个,其中政府3281个,部门27169个,行政复议资源分散,资源配置效率偏低,有的单位“无人办案”和有的单位“无案可办”现象并存。

四是在复议程序方面,目前多数复议机关办理行政复议案件,以书面审查为主,文来文往,层层审批,程序繁杂且不够公开透明,行政相对人参与不够。

五是证据审查能力弱。证据是查明和确定案件事实的依据,但现行法律法规中关于行政复议证据的种类、举证责任、复议机构调查取证、证据保全、质证等缺少系统规定,实践中随意性大,容易引发争议,影响办案效果。

六是行政复议受案范围、结案方式、文书送达等方面也需要进一步完善。

三、行政复议法修改建议

一是相对集中复议权,合理确定复议受理机关,研究整合复议资源、提高复议效率,进一步完善行政复议体制,尽力避免“有案无人办”和“有人无案办”的现象。具体而言,可以考虑取消政府职能部门的复议管辖权,将行政复议权集中至一级政府集中行使,在县级以上各级人民政府设置行政复议委员会,统一管辖本辖区内的行政复议案件。

民众更倾向于选择信访来解决行政纠纷,导致进入复议环节的行政争议总量较少,从而形成了“大信访,小复议”的格局。现行的行政复议制度已不能适应复议实践的现实需要,而行政复议委员会的设立则为转变复议僵局提供新思路。

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“改革行政复议体制,健全行政复议案件审理机制,纠正违法或不当行政行为”,把复议体制放在更为关键的环节。而改革行政复议体制就意味着要为现行的复议制度探寻新的出路,创新审理机制。因此,在我市普遍建构行政复议委员会制度时机成熟,亦是大势所趋。

行政复议委员会当被告,与行政诉讼法第3条有机衔接。

二是健全行政复议案件审理机制,完善行政复议申请期限、审理程序和证据制度,提高复议质量,增强透明度和公信力

三是适当扩大行政复议受案范围,方便群众提出复议申请。

四是坚持内部层级监督,防止行政复议诉讼化。在国务院向全国人大常委会所作的《关于<中华人民共和国行政复议法(草案)>的说明》中开宗明义地指出:“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”,行政复议制度的设计应当“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点,不宜、也不必搬用司法机关办案程序,使行政复议司法化。”随后下发的《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政复议法>的通知》中,再一次强调指出:“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。”

(四)解决法制机构既是运动员又是裁判员的问题。

自然正义原则要求不做自己案件的法官。但由于《行政复议法》没有设立相对独立和统一的行政复议机构,而是由隶属于行政复议机关的内部法制工作机构承担行政复议的具体工作,行政机关的工作人员就是最直接裁决复议案件的人。

在现行复议制度中,复议机关是被申请人的上级行政机关,行政机关实行下级服从上级的领导体制,下级行政机关在作出决定时可能已向上级行政机关作过请示,或者是在上级行政机关布置下采取的行政措施,由其进行复议由于置身其中,难免有先入为主的主观臆断,或者更多地考虑行政目标的实现和社会公共利益的需要,对公民个体权利相对缺乏充分的尊重和保护。

(五)将行政机关对其工作人员作出的行政处分纳入复议范围

现行《行政复议法》第8条第1款规定:“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的,依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”但是,目前《公务员法》和《行政监察法》规定向上一级主管机关和监察机关申诉制度在救济程序、审理依据等程序实体方面的规定都不成体系,还有待提升,并不能给公务员提供有效的救济。

(六)建议复议期间停止执行的原则

《行政复议法》第21条规定了复议期间行政行为不停止执行的原则,即便行政复议中止或终止的情况下,行政行为仍以不停止执行为原则。其理论基础主要在于行政权具有权威性和行政行为的公定力。所以从更好地保护相对人合法权益的角度出发,《行政复议法》应当改变这一原则,把停止执行作为原则性规定,不停止执行作为特殊情况下的例外。

(七)将“解决争议”规定为立法目的,防止走程序,影响当事人权利行使。

(八)建议在《行政诉讼法》中明确规定:“行政复议、行政诉讼期间罚款滞纳金暂停计取”。理由如下:行政处罚相对人因不服行政处罚决定而申请行政复议或提起行政诉讼,对该行政处罚审查的时间和结果是由复议机关或人民法院决定的,并非行政处罚相对人所能把握。由于滞纳金是按每日3%的标准收取,而复议、诉讼所需时间一般长达3个月之久,如果在复议或诉讼期间仍然加收行政相对人的滞纳金,则有悖于公平合理原则。最高人民法院在征求全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室的意见后,于2007年4月27日作出了“[2005]行他字第29号”《关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》(以下简称[2005]行他字第29号答复),该答复中明确指出:“根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定,对于不履行行政处罚决定所加处的罚款属于执行罚,在诉讼期间不应计算”,可以作为一种司法导向作用;

(九)建议在《行政复议法》中明确规定:“在行政拘留通知书中应明确告知行政相对人:在行政复议期间有权向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请”。理由如下:在行政拘留通知书中列明该项权利,有利于行政相对人明晰法律赋予的权利,从而更好地行使复议、诉讼权。

(十)明确规定:行政机关及其工作人员不得干预、阻碍复议机关受理(审理)行政案件。

(十一)参照审计法的规定,明确政府的首长是行政复议第一责任人,防止公安局长(副职)分管政府法制(行政复议)工作,防止公安局长干预行政复议工作。

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