注册 登录  
 加关注
   显示下一条  |  关闭
温馨提示!由于新浪微博认证机制调整,您的新浪微博帐号绑定已过期,请重新绑定!立即重新绑定新浪微博》  |  关闭

法律学堂

一个基层法律职业人的行与思

 
 
 

日志

 
 
关于我

有点理想主义色彩的基层法律职业人,著有《无法不谈:一个法律人的行与思》(海洋出版社,2009年6月版)、《离婚为什么》(知识产权出版社,2011年7月版)。qzfywxt#163.com qq:1312909156

网易考拉推荐

佛山“首法”诞生记  

2016-03-22 12:43:27|  分类: 如是我说 |  标签: |举报 |字号 订阅

  下载LOFTER 我的照片书  |

 原标题:佛山“首法”诞生记

佛山“首法”诞生记 - 王学堂 - 法律学堂

东华里片区改造成就了岭南天地,是佛山历史文化街区改造成功的典型。 戴嘉信 摄

   3月21日,佛山市首部地方性法规《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》(以下简称《条例》)正式实施。此时,距离佛山去年5月28日正式获得地方立法权未足一年。

   而如果以“首法”在省人大获批作为节点,佛山“首法”出台仅用了239天。在全国214个已获地方立法权的设区市当中,佛山成为前六个已出台地方性法规城市之一,也是广东全省被省人大常委会通过的第一部地方性法规。

   这样的速度看似迅速,但背后凝聚的却是多年的准备和努力。六个章节55条规定的出台,是佛山12年苦追地方立法权的努力积累,是239个日夜的冲刺准备。从前期的走访学习、基层调研、征询民意到后期的“三审三读”,相比速度,佛山更看重立法质量。

   因此,在借鉴性地引入“预保护制度”、历史建筑活化利用措施的基础上,该地方性法规还结合佛山实际规定了修缮补偿制,用组合拳打出“首法”的佛山特色。●南方日报记者 蓝志凌

   聚焦历史文化保护

   民意所向 佛山所需

   事实上,在刚获得地方立法权时,佛山曾把注意力放在环保方面。佛山此前曾一度提议,可以在环境保护方面立法先行。彼时,佛山市环保局已做好四部法律制订的准备,分别与大气、河涌治理、排污权保护等相关。

   不过立法建议并不等于立法项目。从2015年4月起,佛山开始立法项目调研,佛山市人大至五区各部门收集项目建议,共收到建议200多条。同时,佛山市人大还发放了3000多份问卷进行抽样调查。当年7月,佛山引入“互联网+”模式,运用新媒体方式请市民投票选出2015—2016年度立法项目。“从当时的投票结果来看,历史文化保护、大气污染是市民最关注的项目。”佛山市人大常委会法工委科长刘高林说。

   一方面是民意所向,另一方面佛山在历史文化保护方面亦有迫切需求。作为国家历史文化名城,佛山拥有丰富的历史资源。目前,佛山共拥有各级文物保护单位共计343处,历史文化街区20个,历史建筑175处。

   而随着社会发展和人民生活水平提高,佛山市人大常委会法工委主任叶雪青说,历史文化街区和历史建筑保护与城市建设之间矛盾凸显,但过去制定的相关规范性文件,法律位阶较低,管理措施偏弱,亟需依靠符合佛山实际的地方性法规来加强管理。

   此外,去年5月,汾宁古道一事也成为助推剂。约1500平方米、48间老建筑的坍塌使佛山市民对加强历史文化保护的呼声愈高。多种因素推动下,去年9月,《条例》的草案稿被送至人大常委会一审,成为佛山首个立法项目。

   新法亮点

   博弈中确立修缮补贴比例

   “有特色、可操作、不抵触”是佛山立法的“三大原则”。此次的《条例》也结合佛山实际,进行了四方面的创新,包括规范历史文化街区和历史建筑名录管理制度、完善预先保护制度、健全补助机制以及明确挖掘历史建筑活化利用措施。

   坚持问题导向是佛山立法探索的目标。为此,各类座谈会、论证会、协调会多达60多场,“所谓‘入山问樵,入水问鱼’,我们还会请古建筑的产权人、代管人来参加各类会议并提出意见。”刘高林说。

   在调研过程中,刘高林发现,并不是所有人都愿意自家房子被认定为历史文化建筑,“老房子看起来好,住起来却不一定舒服,但如果被认定为文物后想进行改造,则会受到多种限制。”刘高林说。为此,《条例》一审草案就引入了“修缮补贴”机制。但当时,草案对于补贴的比例并未有具体规定,相关负责人在接受采访时曾表示,《条例》出台后会有相关配套认定办法。

   不过,经历三审后的《条例》还是对修缮费用进行了刚性规定,将给予非国有历史建筑人10%—40%的修缮补贴。“这里面其实是一个博弈的过程。”佛山市人大法制委员会委员、禅城区法制办主任王学堂对于“10%—40%”的规定仍持保留意见,他认为既然是以鼓励为导向,修缮资金不应该设上限。但在法制委的审议中,他还是做了让步:“财政部门划款是要每年初做预算,所以需要在法条中限定一个范围,这也是立法过程中常会出现的平衡。”

   而为了加大这一保护鼓励力度,《条例》在建立修缮补助制度的同时,对无法承担修缮费用的保护责任人,通过“修缮补贴+修缮补助”的方式,由政府给予更多资金支持。

   快速炼成

   各部门随叫随到

   法律的生命力在于实施。在《条例》正式实施的前一周,佛山开始了密集的五区宣讲活动。作为南海区宣讲人之一,王学堂说南海区政府要求副科级以上干部必须到场听宣讲。“首法”已不再限于纸上文字,“良法也需要好的执行者和遵守者,需要社会上下的配合。”王学堂说。而在刘高林看来,佛山的“首法”早在立法之时,已不单纯是一个部门的工作。

   准确来说,佛山“首法”的准备可以追溯到2013年。当时,佛山开始申请成为“较大的市”以争取地方立法权,“人大就开始调研行动。”刘高林说,在2014年底党的十八届四中全会提出“依法赋予设区的市地方立法权”后,佛山开始着手成立立法筹备小组并进行立法工作培训。

   而后,随着立法工作的持续推进,人大法工委的职责也明晰为立法机构,从各单位选调具有法律背景的人员到位。而此时,刘高林说全市各部门已达成一个共识:“立法不仅是法工委的工作,也不只是人大的工作,而是全市的工作。”

   在立法统筹过程中,各部门都会成立相对固定的立法起草小组,“只要我们有问题,要求相关部门进行沟通解决,可以说是随叫随到。”刘高林说,这种立法的合力亦是由上而下。在草案提交常务会审议时,各常委会成员都会联系人大代表听取意见,了解民意。

   同时,由于立法常涉及各部门的职责权限,刘高林说,当有政府领导认为部门职责调整需要进一步明晰,就会直接向分管副市长汇报,相关的副市长则会主动介入了解情况。

   “上位法的落地需要明确很多职责和工作,能够实现239天出台一部地方性法规,也是多方面因素合力的结果。”刘高林总结道。而这种合力也正推动着佛山即将出台的两部地方性法规的“炼成”:在今年佛山两会上,佛山首部环保法和“小立法法”(地方性法规制定办法)也将进入终审。

   ■解密

   一部地方性法规背后的“工匠精神”

   走进王学堂的办公室,很容易被那堆满一屋子的法律书籍震撼到。但对于王学堂来说,这仅是冰山一角。在他的办公桌上,放着几本《立法法》和《大气污染防治法》,这正是佛山即将进入终审的两部地方性法规的上位法,而旁边则是长达26页的“首法”修改建议书。

   自从出现在今年政府工作报告后,“工匠精神”再度火了。但其实,在佛山,这种精益求精的态度不仅存在于制造业中,更渗透至各行各业。而在佛山“首法”的立法过程中,结合法律人本身具有的严谨特性,那份认真、那种字斟句酌的完美追求正是对“工匠精神”最好诠释。

   为一个逗号争得脸红耳赤

   时间已经过了三个多月,但回想起去年12月18日早上,王学堂记忆犹新。那天是佛山首部地方性法规《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》(以下简称《条例》)进行终审之日,早上8时30分,包括王学堂在内的所有法制委员会委员又将《条例》再审查了一遍,以确保不会出现大的纰漏。

   去年2月正式成立的法制委员会,主要负责佛山市地方性法规的统一审议工作。而作为委员之一,六场审议会议王学堂没有落过一场。最长的一次会议整整持续了两天,从8:30到22:00,15名委员在封闭的会议室里,“每个法条读一遍,然后逐条讨论逐条通过。”王学堂说。

   就像电影《十二怒汉》的场景,这类法律人的审议会也绝不是一派和谐。“没试过哪一条法条读出来后会有鼓掌的,大家都在挑毛病。”王学堂说,争得面红耳赤已是常事,也不乏有委员“差点打起来”,“大家都希望自己的声音能被听取,出台的法规能更加完美。”王学堂称。

   而在讨论中,细致到逗号和句号如何使用,都会引起委员们的反复思考和争论。“这是真真正正的字斟句酌。”王学堂说,当把上位法写进法条时,法制委还专门到省里查看相关立法计划,为的是确保选用的上位法在近期内不会有修改。

   其实出现在法规中的上位法经常会被一般人忽略,但法制委还是坚持认真挑选,“我们预想佛山首法管用十年,所以要保证上位法的修改不会太频繁,否则一旦上位法有变动,就可能会对《条例》造成冲击。”王学堂解释。

   “时间再紧,不敢省一个工序”

   即使时间很紧,但立法的每一个环节我们都扎实做到,不敢省一个工序。”在采访中,这句话被刘高林反复提起。

   在佛山市人大法工委的办公室内,挂着一张立法计划表,详细列出了佛山立法工作的每一个节点。

   事实上,每部法律法规的出台都是一个“千锤百炼”的过程,不仅要“瞻前”,不能与上位法产生冲突,还得“顾后”,简单来说是要看到未来让法条能适用10至20年后的变化。因此前期要调研要论证,制订出来还得经过“三读三审”,倾听各方声音,进行逐字逐条修改,平衡各方利益。仅以备受关注的《精神卫生法》为例,足足耗时27年才掀开面纱。

   而落地到一个城市的地方性法规出台,亦非易事。仅是立法前的准备,佛山市人大的调研学习足迹已经踏遍省内外。真正进入“立法时间”后,光是起草一个立法计划,法工委就请了人大、法制委、政协委员、社会组织的负责人以及产权人参加。及至审议时也会邀请相关部门参与,“中间有问题我们还会和起草部门开小会讨论。”刘高林说,随后则是专家的立法论证会,在论证会后还会邀请省人大法工委、省直部门和省的立法专家一齐来讨论,“首法”的草案稿才算正式形成,送至常委会一审。如此高的强度,“工作人员病倒了一大片。”刘高林说。

   然而,正是这种精益求精,让省人大对佛山“首法”给予了“真正能体现出佛山水平”的肯定;也正是这种法律人习惯性的坚持,让刘高林在采访中一直笑称,“这背后并没有什么故事,对我们而言就是做好一份工作。”

   ■期盼

   开门立法:邀市民多渠道参与

   在“首法”的探索过程中,佛山首次引入了微博、APP等新媒体元素,佛山市民可通过上述网络渠道,用投票方式从当时9个立法建议项目中选出3个,来此决定佛山近两年立什么法。同时,立法草案和草案修改稿也放上佛山市人大常委会的门户网站,向社会公开征求意见,以求科学立法,民主立法,“倾听民意,最重要是做到开门立法。”佛山市法工委主任叶雪青说。

   “开门立法”无疑是佛山立法工作的一个亮点。根据佛山市人大提供的数据,截至2015年12月11日,即“首法”通过前一个星期,佛山市人大共收集到各方面对《条例》的修改意见982条,经研究论证,综合采纳修改意见423条。在每次邀请市民旁听市人大常委会审议《条例》的会议后,佛山市人大还会召开座谈会专门倾听市民的意见。

   即便如此,在王学堂看来,公众的参与度仍有望进一步提高。“草案修改过程中我们非常希望能听到市民最真实的想法,了解他们的迫切需求。”像此次《条例》中修缮补贴制的引入,王学堂说就是人大在调研中听到的呼声。

   事实上,要调动公众的积极性,打通基层声音“向上”的渠道并非易事。此前,佛山市人大相关负责人表示,佛山正尝试搭建一个“互联网+”的系统,建立起相应的信息平台,搜集公众意见,“以作为我们立法决策的一个参考。”该负责人说,也希望将其打造为广大市民沟通交流的平台,来更好了解市民的需求。

   “除此之外,我们也希望市民能提出更多有效建议。”刘高林说,在运用新媒体进行立法项目建议投票的过程中,佛山市人大一共收到了接近2万多公众投票,其中有效投票接近1万。“公众参与热情还是挺高,但有无效投票的存在,可能是市民多投了建议项目,没有看清相关的规则。”刘高林说。

   而另一方面,在征集的市民意见中,某些意见可能多出于个人一时冲动,可参考的价值并不大,“因此我们也希望市民在建议时,能够多加一些全局性的考虑,能更有思考性。”不过,刘高林亦表示,“首法”的出台,不仅是政府部门的一个探索,对于佛山市民来说亦是新鲜事,“双方都是一个学习和摸索过程,希望通过不断的尝试和互动,也能增强市民参与立法的积极性和专业性。”刘高林说。

   ■延伸

   珠三角九市首法进展如何?

   在佛山“首法”正式实施之际,与佛山在去年同一时间获得地方立法权的中山、韶关等八市在立法方面进展如何?

   自去年5月28日进入“立法时间”后,梅州、潮州、江门、韶关四市都不约而同地将“首法”定为“小立法法”,即地方性法规制定办法。

   中山和惠州的首部地方性法规则瞄向了水环境保护,中山制订的《中山市水环境保护条例》已于今年2月26日获得省十二届人大常委会第二十四次会议批准实施,将于6月正式施行。而惠州制订的《惠州市西枝江水系水质保护条例》和《惠州市制定地方性法规条例》已获该市人大表决通过,在报请省人大常委会批准后即可施行。

   根据去年3月15日新修改的《立法法》规定,设区的市可在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”的事项制定地方性法规。结合自身的具体情况和实际,佛山“首法”聚焦于历史文化保护,东莞则关注城乡建设与管理。东莞首部立法项目《东莞市城市综合管理条例》正处于修改中,待广东省有关方面的实施意见出台后即提交表决。


http://news.sina.com.cn/o/2016-03-22/doc-ifxqnnkr9800845.shtml

  评论这张
 
阅读(109)| 评论(0)
推荐 转载

历史上的今天

在LOFTER的更多文章

评论

<#--最新日志,群博日志--> <#--推荐日志--> <#--引用记录--> <#--博主推荐--> <#--随机阅读--> <#--首页推荐--> <#--历史上的今天--> <#--被推荐日志--> <#--上一篇,下一篇--> <#-- 热度 --> <#-- 网易新闻广告 --> <#--右边模块结构--> <#--评论模块结构--> <#--引用模块结构--> <#--博主发起的投票-->
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

页脚

网易公司版权所有 ©1997-2017